PROPOSTA DI LEGGE AL PARLAMENTO n. 37

 di iniziativa del Consigliere 

Silvia Ferretto Clementi  

NORME IN MATERIA DI SICUREZZA
NELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE 

   RELAZIONE 

Nell’ottobre 2002 il Molise è stato colpito da un terremoto che ha causato in una cittadina della provincia di Campobasso, San Giuliano di Puglia, il crollo di una scuola in cui hanno tragicamente perso la vita ben 27 bambini.

Le indagini che sono seguite hanno messo in luce una enorme carenza nella sicurezza degli edifici scolastici su tutto il territorio nazionale (oltre il 60% è privo di certificati di agibilità statica, il 36% non ha le scale di sicurezza, oltre il 30% non ha impianti elettrici a norma ed il 21% non è provvisto delle porte antipanico).

Una situazione drammatica a cui credo occorra dare al più presto una risposta. 

In seguito alla tragedia di San Giuliano di Puglia si è costituito un comitato composto, oltre che dalla Associazione Vittime della Scuola anche dal Comune di San Giuliano, dall’Associazione Nazionale Dirigenti da alte professionalità scolastiche e dall’Associazione Italiana Genitori, il quale, con l’appoggio di Cittadinanzattiva, comincerà il 1 marzo p.v. a raccogliere le firme per poter presentare una proposta di legge di iniziativa popolare per la sicurezza fisica nelle scuole.

Presento, così come elaborata dal Comitato, la proposta depositata il 14 febbraio 2006 dal Comitato stesso in Cassazione, perché ritengo doveroso che le istituzioni raccolgano questa istanza e affinché, grazie anche al sostegno della Regione Lombardia, essa possa essere discussa al più presto.

La proposta di legge di iniziativa popolare che detta “Norme in materia di sicurezza nelle Istituzioni scolastiche”, vuole contribuire a sviluppare - in tempi rapidi e in forme ispirate ad un principio di responsabilità - condizioni di maggiore sicurezza nella vita che si svolge negli edifici scolastici.

La proposta mira a raccogliere il consenso dei cittadini perché si possa pervenire a varare questa tra le prime leggi della prossima legislatura.

Il testo potrà essere certamente migliorato e corretto non solo dal dibattito parlamentare ma dal confronto che i proponenti auspicano di sviluppare nel confronto con l’ANCI, l’UPI, le associazioni dei cittadini e le forze politiche sin dalla fase di raccolta delle firme.

Gli obiettivi perseguiti, delineati dall’articolo 1, consistono nell’accrescere il livello di sicurezza delle Istituzioni scolastiche, con particolare riguardo all’incolumità fisica degli alunni, del personale e di tutti coloro che operano o si trovano all’interno delle aree e dei locali di pertinenza delle Istituzioni scolastiche; nel definire con chiarezza, sul piano amministrativo, le diverse aree di competenza e responsabilità, e sollecitare forme di responsabilizzazione sociale finalizzate specificamente al miglioramento e alla messa in sicurezza degli edifici scolastici; nell’ottimizzare la disciplina della tutela risarcitoria a favore dei soggetti eventualmente coinvolti in incidenti ed eventi lesivi, avvenuti nelle aree e nei locali di pertinenza delle Istituzioni scolastiche.

La precisa scansione delle competenze e delle relative responsabilità, definite principalmente nell’articolo 2, mira ad evitare pericolose confusioni di ruolo e rimpallo di responsabilità.

Nel giugno del 2006 scade la proroga dei termini legislativi che hanno consentito di disapplicare la legge n. 626 sulla sicurezza alle Istituzioni scolastiche: è impensabile che la responsabilità di proseguire l’esercizio delle attività scolastiche in condizioni non pienamente rispondenti ai canoni di sicurezza possa essere un fatto rimesso all’esclusiva coscienza del dirigente scolastico, cui sfugge ogni competenza di spesa in materia; vengono, viceversa, ampliati e precisati i suoi compiti dall’art. 8, prevedendosi anche l’attivazione di poteri sostitutivi in caso di sue inadempienze.

La cronica carenza di risorse finanziarie imporrà per forza di cose una fase di transizione la cui durata deve essere contenuta il più possibile: di qui la messa a punto di un regime transitorio che – nelle more della realizzazione di un piano straordinario di interventi di edilizia scolastica - duri al massimo un triennio (artt. 4 e 6).

Nelle more assumeranno un rilievo decisivo le risultanze dell’anagrafe scolastica avviata su iniziativa ministeriale. La proposta di legge mira a realizzare una anagrafe aggiornata periodicamente che affidi un ruolo decisivo alle Conferenze di servizio tra gli Enti interessati.

D’altra parte, non si può pensare di lasciare inalterato il numero delle strutture scolastiche e la loro capacità di servire l’utenza: si tratta sicuramente di ridurne il numero e di aumentarne le capacità di servizio e di sicurezza senza adagiarsi su logiche campanilistiche o comunque irresponsabili, non più sostenibili.

Al fine di sollecitare una progressiva crescita della responsabilità civica, viene incentivata e sottratta alle regole ordinarie di raccolta del risparmio l’azione socialmente responsabile di imprese e di privati, in una prospettiva che mira a valorizzare il principio di sussidiarietà orizzontale anche nel settore della scuola (v. artt. 5 e 7).

Anche l’azione degli Enti locali competenti viene filtrata e valorizzata alla luce del principio di sussidiarietà verticale: si propone quale metodo selettivo quello che privilegia ai fini del finanziamento le iniziative che risultino più meritorie da un punto di vista dell’analisi costi benefici e che mira a sviluppare iniziative socialmente e istituzionalmente responsabili.

L’obiettivo dovrà essere quello di concentrare le risorse su un numero di strutture minori dotate di maggiore capacità di servizio e di maggiore sicurezza (di qui il ricorso a parametri selettivi relativi all’utenza servita, all’(in) esistenza di altre strutture consimili in area vicina, etc.): di qui la priorità assicurata agli interventi nelle aree in cui i Comuni provvedano a definire i propri piani di intervento per aree comprensoriali intercomunali, al fine di rendere gli interventi sostenibili e compatibili con lo stato della finanza pubblica (v. art. 4).

Sul piano delle risorse finanziarie disponibili è appena trascorso un anno (il 2005) assoluta mente da non ripetere per la quasi totale assenza di piani e di risorse destinate all’edilizia scolastica.

A livello statale, esauriti nel 2004 gli interventi previsti dal piano triennale per l’edilizia scolastica, non sono state più previste in sede di legge finanziaria specifiche provvidenze finalizzate allo scopo, adducendo la cessazione della competenza in materia rimessa alle Regioni dalle recenti modifiche costituzionali dell’art. 117; sennonché, le Regioni lamentano che l’aumento delle competenze non è stato accompagnato da risorse in grado di esercitarle effettivamente.

In attesa che si chiarisca l’ennesimo nodo del confronto Stato-Regioni, riteniamo utile prevedere risorse aggiuntive statali destinate allo scopo da trasferire alle Regioni per sostenere il programma straordinario di edilizia scolastica di cui alla presente legge.

Più in generale, si tratta comunque di fare appello a risorse aggiuntive anche di carattere privato e a politiche improntate a serietà ed austerità.

Un ultimo elemento di novità introdotto dalla proposta è quello relativo alla previsione di un risarcimento provvisionale cui dovrà essere tenuto l’istituto assicuratore a favore delle vittime o parenti aventi diritto, nelle more dell’accertamento definitivo di responsabilità, salva la rivalsa nei confronti dei responsabili.

Si tratta di un indispensabile presidio a favore di soggetti deboli che non sono in grado di attendere

i tempi purtroppo lunghi di definizione dei processi. 

PROPOSTA DI LEGGE 

Art. 1

(Finalità, e principi generali) 

1. La presente legge ha le seguenti finalità:

a) accrescere il livello di sicurezza delle Istituzioni scolastiche, con particolare riguardo all’incolumità fisica degli alunni, del personale e di tutti coloro che operano o si trovano all’interno delle aree e dei locali di pertinenza delle Istituzioni scolastiche;

b) definire con chiarezza, sul piano amministrativo, le diverse aree di competenza e responsabilità, e sollecitare forme di responsabilizzazione sociale finalizzate specificamente al miglioramento e alla messa in sicurezza degli edifici scolastici;

c) ottimizzare la disciplina della tutela risarcitoria a favore dei soggetti eventualmente coinvolti in incidenti ed eventi lesivi, avvenuti nelle aree e nei locali di pertinenza delle Istituzioni scolastiche. 

Art. 2

(Competenze) 

1. Al fine  di identificare ruoli e competenze nel  garantire la sicurezza delle attività nelle Istituzioni scolastiche, assumono rilievo essenziale, secondo l'ordine di priorità di seguito indicato, gli interventi finalizzati a garantire :

a) la sicurezza statica degli edifici e, più in generale, di tutti gli impianti di proprietà degli Enti locali; 

b) la sicurezza degli impianti elettrici; 

c) la sicurezza degli impianti termici; 

d) la sicurezza degli altri impianti e dei materiali di proprietà dell’Istituzione scolastica; 

e) la sicurezza degli impianti di proprietà di terzi; 

f) la predisposizione delle vie di fuga; 

g) la predisposizione del documento di valutazione dei rischi di cui all’art. 4 comma 2 del Dlgs 19 settembre 1994 n. 626. 

2. La competenza in ordine agli interventi è affidata, relativamente a  quelli identificati nei punti a), b), c), f) del comma precedente, all'Ente locale proprietario dei locali e, relativamente a quelli di cui ai punti d), g) all'istituzione scolastica.
    

3. Sono a carico dei soggetti terzi proprietari di impianti eventualmente installati nei locali scolastici gli interventi di cui al punto e), mentre rientra nella sfera di responsabilità dell’Istituzione scolastica il compito di garantire condizioni di sicurezza relativamente alla custodia dell’impianto e di fornire i dati a propria conoscenza ai fini della ricognizione di cui all’articolo 3.
    

4. Gli Enti locali competenti sono tenuti ad assicurare gli edifici scolastici contro i danni e gli eventi calamitosi ai sensi del successivo art. 10.

 Art. 3

(Ricognizione delle esigenze delle Istituzioni scolastiche e determinazioni della Conferenza di servizi) 

1. Al fine di definire meglio obiettivi, tempi e modalità degli interventi in materia di edilizia e di sicurezza scolastica, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della presente legge, gli Enti locali che non l’abbiano già effettuato realizzano un censimento straordinario del patrimonio edilizio scolastico. La ricognizione viene aggiornata periodicamente con cadenza almeno triennale.
    

2. Gli Enti locali che intendono avvalersi di risorse finanziarie di soggetti pubblici o privati per realizzazioni di edilizia scolastica hanno l’onere di accompagnare le richieste con una base informativa che, oltre a dar conto delle risorse eventualmente messe a disposizione direttamente, raccolga, secondo le specifiche tecniche di cui al comma seguente, i dati relativi al numero degli utenti, alla distanza in linea d’aria e in termini di percorrenza viaria e ferroviaria dagli edifici più vicini destinati ad utenza assimilabile.
    

3. I criteri di redazione delle schede informative sono definiti da apposite conferenze di servizi convocate da uno o più dei soggetti interessati.
    

4. I dati raccolti sono messi a disposizione del Miur, delle Regioni e delle Province e degli altri Enti locali interessati. E’ consentito l’accesso al pubblico dei dati raccolti.

Art.4

(Programmi di intervento nelle Istituzioni scolastiche)

1. Sulla base delle risorse disponibili e tenendo conto dei dati eventualmente raccolti, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge vengono ridefiniti, a cura degli Enti competenti, i piani e i programmi di intervento in materia di edilizia scolastica, previsti dalla normativa. Tale aggiornamento deve prevedere la completa messa in sicurezza degli edifici scolastici, per quanto riguarda le priorità individuate all’articolo precedente, entro un termine massimo di tre anni. I nuovi piani devono contenere l’indicazione analitica degli interventi e delle scadenze previste per il loro completamento.
    

2. Le decisioni di spesa in materia di edilizia scolastica devono essere accompagnate obbligatoriamente da una analisi costi-benefici che tenga conto anche dell’informativa disponibile di cui al precedente articolo 3.
    

3. In caso di mancata definizione di programmi di intervento da parte degli Enti competenti entro il termine previsto dal comma precedente, la Regione provvederà a redigere un piano di interventi sostitutivo che privilegerà la ricostruzione o gli adeguamenti che risultano necessari, tenendo conto delle esigenze segnalate dal censimento; sarà assicurata altresì priorità agli interventi nelle aree in cui i Comuni provvedano a definire i propri piani di intervento per aree comprensoriali intercomunali, al fine di rendere gli interventi sostenibili e compatibili con lo stato della finanza pubblica.

Art.5

(Incentivazione di azioni socialmente responsabili) 

1. I programmi di intervento in materia di edilizia scolastica potranno godere di supporto finanziario da parte di imprese o di Enti privati, anche non riconosciuti, impegnati in azioni socialmente responsabili mediante raccolte finalizzate di risparmio di sostegno.
    

2. Le raccolte potranno avvenire in deroga alla normativa sull’intermediazione finanziaria, previa stipula di apposita convenzione con l’Ente locale competente, cui verranno devolute le somme acquisite.
    

3. Le risorse finanziarie acquisite ai sensi del presente articolo saranno indisponibili per qualsivoglia altra finalità diversa dai programmi di intervento in materia di edilizia scolastica.
    

4. I soggetti promotori delle raccolte hanno diritto di accesso agli atti dei procedimenti amministrativi riguardati le gare e le procedure di appalto e sono abilitati a presentare esposti alla Corte dei conti per eventuali responsabilità connesse a ritardi ingiustificati o a cattiva gestione delle risorse messe a disposizione.

Art. 6

(Conferenze di servizi per l’avvio o la prosecuzione dell’anno scolastico)

1. Gli Enti territoriali competenti, anche alla luce delle risultanze del censimento, sono tenuti a valutare in apposita conferenza di servizi, cui partecipino tutti i soggetti pubblici interessati e aperta al pubblico, le condizioni di agibilità e di sicurezza degli edifici, anche al fine di consentire la prosecuzione dell’attività scolastica, anche in deroga alle norme di cui al Dlgs 19 settembre 1994 n. 626 e successive modificazioni ed integrazioni, limitatamente al triennio di cui al precedente art. 4, primo comma.
    

2. In assenza di tale conferenza o, comunque, in presenza dell'autorizzazione di cui al comma precedente, le norme di cui al Dlgs 19 settembre 1994, n. 626 e successive modificazioni e integrazioni non si applicano alle Istituzioni scolastiche salvo quanto previsto all'art. 9 e all'art. 2 comma 1, lettera g).

Art. 7

(Risorse finanziarie)

1. Gli Enti locali sono autorizzati ad avvalersi delle somme raccolte da persone o Enti privati e finalizzate alla sicurezza scolastica.
    

2. La legge finanziaria prevede annualmente la destinazione alle Regioni di risorse aggiuntive vincolate ad interventi di edilizia scolastica da destinare a favore degli Enti territoriali competenti singoli o associati. Sarà data priorità ai piani di intervento che interessano il maggior numero di utenti e per i quali siano state messe a disposizione da parte dell’Ente competente risorse finanziarie proprie o raccolte in convenzione con privati in percentuale maggiore rispetto ad altri piani.
    

3. Le maggiori entrate derivanti da tale ulteriore gettito devono essere integralmente destinate al finanziamento degli interventi e degli oneri previsti dalla presente legge.
    

4. I dirigenti scolastici sono autorizzati ad utilizzare le risorse finanziarie dell’Istituzione scolastica per gli interventi di cui alle lettere d), g) del precedente art. 2.

Art. 8

(Poteri di intervento straordinario) 

1. Il dirigente dell’Istituzione scolastica ha facoltà di sospendere o ridurre le attività che si devono svolgere nei locali della scuola, nei casi in cui non sia possibile rispettare le condizioni prioritarie di sicurezza previste dalla presente legge. In caso di sospensione, il dirigente scolastico interessato non incorre in responsabilità di ordine civile o penale, salvo i casi accertati di dolo o colpa grave.
    

2. Nei casi di sospensione dell’attività didattica di cui al comma precedente, l’Ente locale competente, ove ciò sia necessario per lo svolgimento delle lezioni, ha l’onere di procurare locali alternativi, anche d’intesa con altre istituzioni o Enti di natura pubblica o privata, con oneri a carico del proprio bilancio. A tal fine l’Ente territoriale competente è tenuto a convocare, entro quindici giorni dalla ricezione della comunicazione recante la decisione relativa alla predetta sospensione, una apposita conferenza di servizi, aperta alla partecipazione del Consiglio di Istituto. E’ applicabile anche a questa ipotesi la disciplina dettata dall’art. 6 della presente legge.
    

3. In caso di accertata inadempienza del Dirigente dell’istituzione scolastica, rispetto agli obblighi della presente legge, entro trenta giorni dall’accertamento della violazione, l’Ufficio scolastico regionale competente per territorio nomina un commissario ad acta, definendone i poteri ed i tempi di intervento.
    

4. Il Consiglio di Istituto e le associazioni dei genitori formalmente costituite da almeno tre mesi all’interno di ciascuna Istituzione scolastica ed il Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza di cui al successivo art. 9 hanno facoltà di segnalare eventuali rischi per la sicurezza delle persone o ritardi nell’attuazione del piano di interventi di cui all’art. 2 comma 1 della presente legge.

Art. 9

(Rappresentante dei lavoratori per la Sicurezza)

1. Il Rappresentante dei lavoratori per la Sicurezza viene eletto in ciascuna Istituzione scolastica secondo le modalità di cui all’art. 18 del Dlgs 19 settembre 1994 n. 626. Egli esercita le attività e riveste le prerogative di cui alla presente legge, nonché quelle previste dall’art. 19 del Dlgs citato, limitatamente al comma 1 punti a), b), e), f), i), m), n), o) ed ai commi 3 e 4 dello stesso articolo.

Art. 10

(Assicurazione obbligatoria, provvisionale e risarcimento dei danni)

1. I proprietari di edifici scolastici sono tenuti alla assicurazione degli edifici e delle persone quivi ospitate per i danni da incendio o da distruzione anche derivante da eventi calamitosi.
    

2. Le persone eventualmente danneggiate in occasione di eventi lesivi aventi ad oggetto edifici scolastici hanno diritto ad ottenere la liquidazione, entro tre mesi dall’evento, di un indennizzo provvisionale fissato nella misura prevista dalla tabella A allegata alla presente legge, salvo il potere di rivalsa nei confronti degli eventuali terzi responsabili che saranno individuati secondo le procedure di legge.
    

3. Gli importi dei risarcimenti provvisionali, iscritti nelle tabelle di cui ai commi precedenti, sono annualmente aggiornati secondo l’indice ISTAT.
    

4. Le condizioni generali di contratto di tali polizze dovranno contemplare la clausola prevista nel presente articolo al comma 2. In difetto, si darà applicazione all’inserzione automatica di clausola, ai sensi dell’art. 1339 c.c.